Presidente da Assembléia Legislativa do Estado do Ceará
D. D. Dep. Marcos Cals
Projeto de Lei visando criar o Fundo de Modernização e
Aperfeiçoamento Técnico do Tribunal de Contas dos Municípios.
Excelentíssimo Deputado,
Sirvo-me da presente para
encaminhar a V. Exa. o Projeto de Lei em anexo, que visa criar o Fundo de
Modernização e Aperfeiçoamento Técnico do Tribunal de Contas dos Municípios.
A justificativa para referido
projeto repousa na necessidade de bem aplicar os recursos oriundos das multas
cominadas por esta Corte de Contas, no exercício de suas atribuições
constitucionais, bem como proporcionar aos servidores deste Tribunal maior
possibilidade de desenvolver suas atividades com constante atualização tecnológica
e de seus conhecimentos.
Na expectativa de que os benefícios trazidos com o projeto
ora proposto sejam evidentes e facilmente reconhecidos por essa Augusta Casa
Legislativa, solicito de V. Exa. se digne submeter a matéria ao exame dos
dignos e honrados pares, sugerindo ainda a urgência que o caso requer.
Renovando meus protestos de
elevada estima e distinta consideração.
Atenciosamente,
Cons. LUIZ SÉRGIO GADELHA VIEIRA
Presidente
PROJETO DE LEI VISANDO CRIAR O
FUNDO DE MODERNIZAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS
Excelentíssimos Senhores
Deputados,
1.
Introdução
A sociedade cearense, e em especial os Conselheiros e
servidores do Tribunal de Contas dos Municípios, têm manifestado preocupação
quanto à efetiva repercussão das multas impostas pelos julgamentos de contas
realizados pelo TCM, tanto no sentido do seu efetivo pagamento aos cofres
públicos municipais (tal como é previsto hoje), quanto pela sua aparentemente
equívoca destinação ao erário dos municípios.
Preocupa-se, também, em se
encontrar uma solução para o dilema em que, de um lado, vemos a sociedade
reclamar a constante atualização tecnológica e de pessoal para controle dos
recursos públicos, para que estes se tornem mais efetivos; e, no outro, a
constatação de que o Estado Brasileiro não mais comporta a criação de novas
despesas, visto já estarem os orçamentos públicos sobrecarregados.
Sugere-se, então, no presente
Projeto, a solução para ambos os problemas apontados, através da criação de um Fundo
Modernização e Aperfeiçoamento Técnico do Tribunal de Contas dos Municípios,
para o qual acorreriam, principalmente, os recursos oriundos das multas
imputadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios, em seus julgamentos.
Importante ressaltar que essa
idéia não é inédita, tendo sido adotada com sucessos nos Estados do Piauí (Lei
Estadual n.º 4.768, de 20/07/1995), Pernambuco (Lei Estadual n.º 11.570, de
08/09/1998), e mais recentemente, São Paulo (Lei Estadual n.º 11.077, de
20/03/2002).
Também no Estado do Rio Grande do
Sul, as multas imposta por seu Tribunal de Contas acorrem ao Tesouro Estadual
(Resolução n.º 587/2001), especialmente art. 8º, § 2º).
Na presente justificativa,
inicialmente serão abordados aspectos jurídicos da multa e sua possibilidade de
reversão ao TCM; em seguida, a necessidade de fomentar a modernização e o
aperfeiçoamento técnico do Tribunal de Contas dos Municípios; e, por fim,
expor-se-á a sugestão legislativa.
2.
Da natureza da
multa e sua diferenciação face a imputação de débito
Dispõe o art. 71, VIII, da
Constituição Federal de 1988, que “o controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete: ... VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa
ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;”
Desse dispositivo – que por força
do art. 75 da mesma Carta tem igual aplicação ao Tribunal de Contas dos
Municípios, com previsão expressa no art. 78 da Constituição Estadual de 1989
-, retira-se que cabe ao TCM aplicar multas e imputar débitos, quando
constatar irregularidades na prestação de contas.
Para bem situar a questão, deve-se
diferenciar a natureza jurídica da multa, e o que a faz ser diferente da
imputação do débito.
2.1. A diferença entre a aplicação de
multa e a imputação de débito
A natureza jurídica da multa
liga-se principalmente à idéia de penalidade, que é, em linhas gerais,
no nosso caso, o cometimento de irregularidade na prestação das contas.
Já a imputação do débito se
liga à noção de recomposição do prejuízo causado pelo ato ilegal do
ordenador da despesa, que provocou dano ao Erário e que, por isso, deve
ressarci-lo. Pode se dar tanto pela indenização, quanto pelas chamadas multas
compensátorias (ou indenizatórias).
Para bem compreender a
diferenciação entre multa e indenização, invocamos o prof. Sacha Calmon Navarro
Coelho (“Teoria e Prática das Multas Tributárias”, Forense, 1992, p. 71-72 e
74) que, ao discorrer sobre multas no Direito Tributário, assevera que “não
temos a mais mínima dúvida quanto à natureza sancionatória, punitiva, não
indenizatória da multa moratória. A multa tem como pressuposto a prática de um
ilícito (...). A idenização possui como pressuposto um dano causado ao
patrimônio alheio, com ou sem culpa (...). A função da multa é sancionar o
descumprimento das obrigações, dos deveres jurídicos. A função da indenização é
recompor o patrimônio danificado. Em direito tributário é o juro que recompõe o
patrimônio estatal lesado pelo tributo não recebido a tempo. A multa é para
punir, assim como a correção monetária é para garantir, atualizando-o, o poder
de compra da moeda.”
E reforça o aludido professor:
Multa e indenização não se
confundem. É verdade que do ilícito pode advir a obrigação de indenizar. Isto,
todavia, só ocorre quando a prática do ilícito repercute no patrimônio alheio,
inclusive o estatal, lesando. O ilícito não é a causa da indenização; é a causa
do dano. E o dano é o pressuposto, a hipótese, a que o direito liga o dever de
indenizar. Nada tem a ver com a multa que é sancionatória. Debalde argüir
semelhança entre a multa de mora e as chamadas cláusulas penais do direito
civil. No campo do direito privado existem multas compensatórias ou
indenizatórias e multas punitivas. A diferença é a seguinte: A multa punitiva
sanciona o descumprimento do dever contratual mas não a substitui, e, a multa
compensatória aplica-se para compensar o não cumprimento do dever contratual
principal, a obrigação pactuada, substituindo-a. Por isso mesmo costuma-se
dizer que tais multas são “início de perdas e danos”.
Á semelhança do Direito
Tributário, no Direito Administrativo também as multas têm precipuamente o
objetivo de penalizar o infrator, aqui como resultado do exercício do poder
disciplinar da Administração Pública – que alcança todos os agentes
públicos, em sentido amplo (incluindo agentes políticos, servidores e
particulares) -, o que para os Tribunais de Contas encontra respaldo
constitucional no art. 71, VIII, da Constituição Federal de 1988.
Já a recomposição débito, por meio
de sua imputação, ao gestor infrator, ou por meio de multas compensatórias ou
indenizatórias, visa recuperar o dano causado ao erário por um ato irregular,
que tenha causado prejuízo.
Essas características são
confirmadas pela Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios (Lei
Estadual n.º 12.160/93), cujo art. 19 reza que “quando considerar [as contas]
irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da
dívida atualizada monetariamente, acrescida de juros de mora devidos, podendo,
ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 55 desta Lei.” (redação dada pela
Lei Estadual n.º 13.016/00). Vê-se aqui, então, a previsão para a imputação de
débito, e também a multa compensatória, reforçada no art. 55, que prevê que “o
tribunal poderá aplicar multa de até cem por cento do valor real do dano
causado ao erário.”
Como se observa, em ambos os
casos, do art. 19 e do art. 55, estamos tratando de recomposição
do dano eventualmente causado ao patrimônio público, seja através da
imputação de débito, seja através da multa compensatória.
Já no art. 56 da mesma Lei,
finalmente vemos ser tratada a multa punitiva, ou seja, cominada quando
se verificarem condutas ilegítimas, com ou sem ocorrência de dano, ou
comportamentos contrários ao exercício da atividade fiscalizadora do TCM.
No primeiro no caso (verificação
de condutas ilegítimas), previsto nos incisos I a III do art. 56, observamos
que são punidos comportamentos relativos às próprias contas em análise, seja
por vícios formais (mera desobediência à lei), seja por vícios materiais (atos
ilegítimos ou anti-econômico dos quais resultem danos). É, pois, o exercício
pleno do poder disciplinar conferido constitucionalmente aos Tribunais de
Contas.
No segundo aspecto (incisos IV a
IX), punem-se atitudes contrárias ao exercício da atividade disciplinar, pois
sem essa carga de coercitividade, o processo no Tribunal não poderia se desenvolver
de modo a atingir o resultado esperado pela Constituição. Protege-se, assim, a
autoridade do TCM, para que ele possa exercer os poderes e deveres que lhe são
inerentes.
Justificam-se as multas, nesse
caso, tanto pela natural correspondência havida entre a atribuição do dever e o
exercício do poder (cobram-se os fins e se disponibilizam os meios), quanto
pelo que na doutrina jurídica norte-americana se chama de contempt of court –
idéia já incorporada ao processo civil nacional, através da previsão dos “atos
atentatórios à dignidade da Justiça” (arts. 599 a 601, Código de Processo
Civil).
2.2. A que ente estatal pertencem a
multa e a imputação do débito?
Finalmente, apontadas as diferenças entre as duas formas
de sanção, cabe agora definir a que ente estatal pertence o produto da
arrecadação dos valores a elas (sanções) relativos.
A imputação de débito, assim como
as multas compensatórias (arts. 19 e 55 da LOTCM), pela suas próprias naturezas
de recompositoras do dano causado, seguramente pertencem ao Município
cujas contas estão sendo analisadas. Com efeito, o objetivo da norma é bem
claro, ao pretender estipular mecanismo de reparação do dano causado pelo mau
gestor, preservando a coisa pública. Encontra respaldo na parte final no inciso
VIII do art. 71 da Constituição Federal de 1988, ao se referir à multa
proporcional ao “dano causado ao erário”.
Já as multas punitivas, previstas
no art. 56, incisos I a IX, pertencem ao TCM, pois nesse caso se referem à
proteção da atividade fiscalizatória do TCM, ou seja, visam proteger a boa
fluência dos processos de prestação e tomada de contas, para que a Corte possa
se desincumbir de seus misteres constitucionais.
São então desrespeitos ao
exercício do poder do Tribunal, que provocam desconforto e prejuízo administrativo
à maquina estatal (do Estado do Ceará, a que pertence o TCM) e que por isso,
uma vez punidos por multa, o produto delas advindo deve ser encaminhado ao
Estado, e não ao município.
Daí que, em conclusão, não há
razão para que essas multas punitivas do art. 56 da LOTCM revertam para o
município, como hoje acontece, devendo, na verdade, se dirigirem ao Estado do
Ceará, que é responsável pelo custeio do TCM.
3.
Da necessidade de criação de
mecanismos para fomentar a constante modernização do Tribunal de Contas dos
Municípios
A Emenda Constitucional Federal n.º 19, de 04 de junho de
1998, que promoveu a “Reforma Administrativa” do Estado Brasileiro, dispõe, na
nova redação dada ao § 2.º do art. 39 da Constituição Federal de 1988, que “A
União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a
formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira,
facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes
federados.”
Como se vê, é hoje orientação
constitucional que aos servidores sejam disponibilizados meios de se
aperfeiçoarem, o que, aliada à situação sempre difícil em que se encontra o
Estado brasileiro, resulta na necessidade de criarem alternativas para o melhor
e efetivo aproveitamento dos recursos financeiros da sociedade, especialmente
os oriundos de penas.
Ademais, é anseio antigo do
Tribunal de Contas dos Municípios e da sociedade alencarina o crescente
aperfeiçoamento de seus servidores e a aquisição de equipamentos para o melhor
desempenho de suas atividades, expectativas que vêm sendo atendidas apenas com
a parcela do orçamento estadual ao seu dispor, sendo o máximo possível que vem
sendo feito pelo Governo Estadual.
Certamente, não faltarão cursos,
seminários, palestras, debates a serem desenvolvidos com essa verba, inclusive
para apoio e orientação aos municípios; muito menos projetos para o
reequipamento técnico (livros, compuradores) da Corte dos Municípios, que deve
se manter em dia com as rápidas inovações tecnológicas em todos os campos.
4. A solução
encontrada: criação do Fundo de Modernização e Aperfeiçoamento Técnico do
Tribunal de Contas dos Municípios
Na esteira das leis piauense,
pernambucana, paulista e gaúcha, a solução encontrada para os problemas
expostos nessa justificativa, com base no raciocínio acima desenvolvido sobre
as multas, é a criação do “Fundo de Modernização e Aperfeiçoamento Técnico do
Tribunal de Contas dos Municípios”.
5. A proposição
de mudança legislativa:
Para o atingimento do objetivo
aqui exposto, propõe-se a seguinte Lei:
PROJETO DE QUE ACOMPANHA A
MENSAGEM Nº 01/05
Institui o Fundo de Modernização e Aperfeiçoamento Técnico do Tribunal
de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
D E C R E T A:
Art. 1º. Fica instituído o Fundo de
Modernização e Aperfeiçoamento Técnico do Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado do Ceará.
Art. 2º. São recursos do Fundo de que
trata o art. 1.º:
I – dotações orçamentárias
específicas;
II – resultados de aplicações
financeiras de recursos do próprio Fundo;
III – valores das multas aplicadas e
recebidas pelo Tribunal de Contas, de que trata o art. 56 da Lei Estadual n.º
12.160 de 04 de agosto de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos
Municípios), acrescidos, se for o caso, de juros moratórios;
IV – valores de taxas pagas por
servidores do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas, em face de participação
em cursos, seminários e atividades similares;
V – valores de taxas pagas por não integrantes
do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas ou servidores postos à sua
disposição, em face de participação em cursos, seminários e atividades
similares, quando aos referidos eventos lhes seja permitida a participação;
VI – recursos decorrentes de
convênios firmados com órgãos, entidades ou fundos, cujo objetivo seja
compatível com suas finalidades;
VII – doações de entidades públicas
ou privadas;
VIII – recursos advindos das ações de
execuções, ajuizadas com base no título executivo a que se reporta o art. 23,
inciso III, letra ‘c’ da Lei Estadual n.º 12.160 de 04 de agosto de 1993 (Lei
Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios);
IX – recursos de outras fontes.
§ 1º. Serão ainda recolhidos ao Fundo
os valores referentes aos depósitos prévios de admissibilidade de recurso, de
que tratam o art. 32, § 3.º, e art. 46, § 2.º, da Lei Estadual n.º 12.160 de 04
de agosto de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios), devendo
ser devolvidos ao recorrente, se totalmente provido o recurso e afastada a
aplicação da multa; ou incorporados definitivamente ao Fundo, se a multa antes
aplicada for mantida.
§ 2º. Observando-se o disposto nos
arts. 23 a 28 da Lei Estadual n.º 12.160 de 04 de agosto de 1993 (Lei Orgânica
do Tribunal de Contas dos Municípios), as demais multas (art. 55 daquela Lei),
assim como as imputações de débito (art. 19, caput, daquela Lei), serão
recolhidas aos cofres municipais, devendo a parte interessada comunicar o
recolhimento no prazo e na forma que o Tribunal fixar; não havendo o
recolhimento ou sua comprovação, a autoridade municipal será intimada a
proceder, sob pena de multa e no prazo que o Tribunal estipular, a respectiva
inscrição do débito na dívida ativa, conforme dispuserem as leis locais.
Art. 3º. O Tribunal de Contas é órgão
gestor do Fundo referido nesta Lei, cabendo sua administração ao Presidente do
Tribunal.
§ 1º. É vedada a aplicação dos
recursos do Fundo em despesas que não se destinem ao aperfeiçoamento e
qualificação profissional dos servidores ou à aquisição de equipamentos para o
Tribunal de Contas dos Municípios.
§ 2º. A receita vinculada ao Fundo
será depositada em conta especial, aberta junto ao banco da rede oficial.
§ 3º. Nas decisões do Tribunal que
cominarem multa, deverão ser indicados o prazo e a forma de recolhimento.
§ 4º. O saldo positivo apurado em cada
exercício será transferido para o exercício seguinte, a crédito do Fundo.
Art. 4º. O Tribunal de Contas fica
autorizado a criar, pelo meio normativo próprio, mecanismos de:
I – controle e arrecadação dos
créditos oriundos da cominação de multa, inclusive no caso de quitação,
parcelamento ou mora;
II – emissão de certidões de quitação
ou de débito;
III – emissão de certidões de suas
decisões, com eficácia de título executivo, nos moldes previstos na Lei Federal
n.º 6.830, de 22 de setembro de 1980 (Lei de Execuções Fiscais) para as
certidões de dívida ativa.
Parágrafo único. Para a promoção das ações de
execução fiscal, pode o Tribunal firmar convênios com outros órgãos estaduais.
Art. 5º. Esta Lei entra em vigor na data
de sua publicação.
Art. 6º. Revogam-se as disposições em
contrário.